“Tão importante como legislar é uma fiscalização vigilante da administração, e ainda mais significativa do que a lei é a instrução e orientação em assuntos políticos que o povo pode receber de um Congresso disposto a discutir às claras os problemas nacionais.” Essas palavras, que conservam enorme atualidade, foram proferidas em 1884 por Woodrow Wilson, então professor de economia política em Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos.
Wilson define, de forma tanto precisa quanto sintética, o importante papel do Poder Legislativo. Não me refiro aos parlamentos existentes em Roma e na Grécia, que muito ajudaram a forjar as incipientes democracias na antigüidade clássica; antes aos modernos parlamentos, surgidos após a Revolução Inglesa (século 18), que contemplam, além da função legiferante, novas competências e prerrogativas, especialmente de fiscalização e controle da administração pública, ao lado da tarefa de grande fórum de debates de todas as questões.
Tais considerações têm o objetivo de chamar a atenção para fenômeno que marca o nosso país pela drástica redução da prerrogativa do Congresso quanto à iniciativa de propor e votar leis, em virtude da utilização pelo Poder Executivo do instituto das medidas provisórias. É oportuno recordar que, ressalvado o ocorrido com a Constituição de 1988, a função de legislar pelo Executivo foi adotada sempre em períodos excepcionais da vida institucional do país, a saber: da proclamação da República até a promulgação da Constituição de 1891; no governo provisório que se instalou após a revolução de 1930; no Estado Novo, decretado por Getúlio Vargas em 1937; e no regime militar, por intermédio do Ato Institucional nº 2 (1965), da Constituição de 1967 e em decorrência da Emenda nº 1 de 1969, editada pela junta militar.
A adoção do instituto jurídico denominado medida provisória, criado pela Constituinte 1987/88, decorreu de tosca adaptação ao regime presidencialista vigente no país de igual dispositivo da Constituição parlamentarista da Itália, os chamados provvedimenti provvisori, permitidos tão-somente em três casos: segurança nacional, calamidade pública e normas financeiras.
Na versão brasileira, as medidas provisórias foram, contudo, bem mais permissivas do que os decretos-leis utilizados pelos sucessivos governos militares, uma vez que neles o objeto sempre esteve limitado: no AI-2, à matéria relativa à segurança nacional; na Constituição de 1967, à segurança nacional e finanças públicas; na Emenda nº 1/69, à segurança nacional, finanças públicas, criação de cargos públicos e fixação de vencimentos, desde, ressalte-se, “que não houvesse aumento de despesa”.
Para agravar a situação, a Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, é um caso explícito de emenda pior que o soneto, pois adotou critério diferente do que vigorou nas constituições de 1967, 1969, no texto original de 1988 e na matriz italiana desse instituto jurídico ao acolher princípio do direito privado de que tudo é permitido, exceto o que está legalmente proibido, e inverter a lógica até então predominante em matéria constitucional, prevendo apenas os casos em que o uso das medidas provisórias é proibido.
Ademais, a Emenda nº 32/2001 estabeleceu procedimento que muito contribuiu para engessar o funcionamento das duas Casas do Congresso Nacional ao prescrever o sobrestamento das deliberações legislativas, se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação.
É notório que o Poder Executivo vem exercitando cada vez mais e com enorme freqüência a faculdade de baixar medidas provisórias — muitas das quais sem observar os pressupostos de relevância e urgência. Na prática, esse excesso associado ao sobrestamento da pauta produz a procrastinação da agenda de trabalho do Poder Legislativo e o retardo do cumprimento de suas atividades.
Apenas para exemplificar, conforme se extrai das atividades do plenário, nos primeiros cinco meses da legislatura (de fevereiro a junho), de 57 sessões deliberativas pautadas no período, na realidade houve apreciação de matérias legislativas somente em 28 sessões, menos da metade, portanto, do total — algumas das quais por curto espaço de tempo, suficiente apenas para a votação de itens acordados pelas lideranças. Nas restantes 29 sessões, a ordem do dia esteve obstruída em virtude de medidas provisórias.
As diferentes constituições brasileiras consagraram o princípio que os poderes são independentes, mas harmônicos. O uso ilimitado do instrumento da medida provisória parece derrogar essa tradição republicana de equilíbrio dos poderes, impedindo o Congresso Nacional de funcionar em sua plenitude como Casa da representação popular, viga mestra da democracia brasileira.
Correio Braziliense (DF) 6/8/2007
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